建立用能权有偿使用和交易制度，是推进生态文明建设和绿色发展的重大举措，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分借助市场化手段，倒逼企业节能减排、转型升级，促进社会绿色高质量发展。“十三五”以来，用能权交易试点已经过近7年的实践探索，初步建立了以政府为主导、二级市场交易为辅的用能权交易市场，进行了一系列有益的经验探索和机制创新。然而，用能权市场的持续运行已然面临较大的政策变动，同时现有市场在制度设计、数据管理、市场机制协同等方面仍存在问题。因此，我国有必要进一步推进用能权交易制度的建设与完善，强化各类节能减碳市场机制的协同作用，提高能源利用效率，推动更为高效的资源配置。本文将对用能权市场2023年的进展及存在的问题进行阐述，并针对未来用能权市场进一步发展提出相关建议。

一、用能权交易市场政策进展

我国用能权交易自2015年首次在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》被正式提出以来，目前已经经历了近十年的发展时间。2016年，国家发展和改革委员会印发了《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，提出在浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易制度试点工作，2017年正式批复四省开展试点工作，我国用能权交易市场正式进入试点发展阶段。“十四五”以来，绿色低碳转型成为我国经济高质量发展的重要抓手，在总结试点省份的经验基础上，国家密集出台多项文件要求推动用能权交易市场建设。2021年，在严峻的节能降耗形势下，国家发改委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》进一步明确了推动用能权有偿使用和交易的具体实施方案，强调加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。2022年，国务院印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》《关于加快建设全国统一大市场的意见》等文件不断强调用能权交易在实现我国“双碳”目标和高质量发展中的重要地位，用能权交易的建设发展持续得到重视。

2023年，中央在推进碳达峰碳中和以及生态环境保护相关工作中多次提及用能权，将其作为市场化改革中重要的环境资源要素。7月，国务院印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》，支持民营企业参与推进碳达峰碳中和，提供减碳技术和服务，加大可再生能源发电和储能等领域投资力度，参与用能权交易；同月，全国生态环境保护大会强调，要推动有效市场和有为政府更好结合，把用能权等资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子，支持出让、转让、抵押、入股等市场交易行为。

表 1 国家层面支持用能权交易市场建设政策进展

自地方试点工作开展以来，各省份围绕重点行业、重点企业，在用能权交易机制的各方面积极探索，搭建适合本区域的用能权交易制度框架。截至2023年底，各试点地区已分别制定了相应的用能权有偿使用和交易管理办法等文件，为开展用能权交易提供政策指导，积累了各具特色的试点经验。2023年，各试点持续强调用能权交易对于区域绿色低碳发展的重要性。例如，中共河南省委、河南省人民政府于2月印发的《河南省碳达峰实施方案》提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用，落实用能权交易、碳排放权交易和生态保护补偿等制度，激发市场主体活力，形成有效激励约束机制”、“修订用能权有偿使用和交易试点实施方案，完善用能权配额分配办法，推动用能权交易扩围，优化能源资源配置”；四川省人民政府办公厅于11月印发的《四川省开发区发展规划（2023—2027年）》提出“支持开发区企业参与用能权交易”；浙江省生态环境厅等17部门于12月联合印发的《浙江省深入打好长江保护修复 攻坚战工作方案》提出“推进用能权市场化交易，推动企业绿色发展和提质升级，全面推进全域‘无废城市’建设”。

此外，部分非试点地区也在积极推进用能权交易，为用能权交易的规范提供政策支撑。例如，4月，宁夏全面启动用能权改革，聚焦“控能增产”，坚持“先增量、后存量，先有偿、后交易”的思路，成立自治区用能权改革专项小组和工作专班，先后制定并印发了《关于开展用能权有偿使用和交易改革 提高能源要素配置效率的实施意见》《自治区用能权有偿使用和交易管理暂行办法》《自治区用能权有偿使用和交易第三方审核机构管理暂行办法》《自治区用能权市场交易规则》；同时，《自治区用能权交易资金管理办法》《自治区用能权抵押融资操作指引》已进入征求意见阶段，用能权改革“1+5”政策制度体系基本构建。

二、市场实践

2023年，四大用能权试点交易市场的信息披露程度及交易活跃度差异较大。具体而言，浙江省的交易信息披露较为全面，所展现出的市场交易最为活跃；福建省交易主要集中于市场建设初期，近两年未产生新交易；而河南省与四川省缺乏公开交易信息，交易并不活跃。

以信息披露最全的浙江省为例。浙江省是最早开启用能权交易且市场最活跃的试点省份，与其他省市不同，浙江省采用增量交易模式，单位工业增加值能耗高于0.6吨标准煤/万元的新增用能量（包括新建、改建、扩建）的企业需要开展用能权交易。从浙江省的用能权交易情况来看，2023年全年累计交易49笔，交易量相比去年的70笔有所下降，单笔交易量从730.40吨标煤至12.98万吨标煤不等。从交易形式来看，2023年的交易形式主要包括政府出让给企业、政府从企业回购，此外出现了小规模的企业之间交易的二级市场。其中申购主体主要为用能企业，少量申购主体为政府，例如湖州市长兴县；出让主体主要为政府，其余出让企业覆盖水泥、纺织、橡胶、石油化工等领域。

对于其他三个试点用能权交易市场，截至2023年底，福建省累计成交220.91万吨标准煤，成交金额达3445.14万元；河南省仅于2023年2月由发改委环资处公开了安阳市的全省2023年第一笔10.3万吨标准煤的用能权交易，交易金额206万元；四川省自2019年9月26日、27日分别成交1500吨标准煤，后再未公开新交易信息。

其他非试点地区对用能权交易的探索大多处于初步阶段，其中青岛市的交易市场表现相对活跃。自2022年启动用能权交易以来，青岛市政府积极推进用能权交易，不断加大对用能权交易的支持力度，先后印发《关于开展用能权交易工作的实施意见》和《青岛市用能权交易实施细则（试行）》，创造性地提出“先增量、后存量，先煤炭、后其他”的总体思路。2023年，青岛市完成了6笔用能权交易，成交92.90万吨标准煤，成交金额达到13934.42万元。

三、问题与挑战

用能权作为我国优化能源资源配置的重要手段之一，随着能源消耗总量和强度调控等政策方面的变化，结合用能权市场略显疲态的发展现状，用能权交易在制度设计、数据管理、机制协调等方面面临着一定的问题与挑战。

第一，能耗双控政策调整对市场体量造成影响。根据《“十四五”节能减排综合工作方案》（以下简称“《方案》”）中对于能耗双控制度的优化方案，未来，国家不设具体的能源消费总量目标，不再向地方直接下达总量目标，而是由各地区根据国家下达能耗强度降低目标和本地区经济发展预期增速确定能源消费总量目标，意味着我国用能权分配的基础条件已发生重大变化。同时，《方案》提到“原料用能不纳入全国及地方能耗强度和总量双控考核”和“新增可再生能源电力消纳量不纳入地方能源消费总量考核”，前者可能会降低化石原料用能占比较高企业的节能责任指标，后者可能促使原本开展用能权交易的主体转向交易机制相似的绿证交易市场，进一步挤出用能权交易体量，导致现有市场体量的萎缩。

第二，市场机制和制度规范依旧有待完善。基于目前存续的地方试点用能权交易市场来看，相关市场机制的建设依旧尚未完善。虽然各试点地区均建立起了用能权交易“1+1+N”的政策体系，但仅对搭建用能权交易规则框架起到了初步的作用。在用能权市场的实际运作中，整体市场交易活跃度较低，即使是交易体量最大的浙江省，其年度交易量仅有几十笔，且大多集中于一级市场，更多的是依靠政府推动交易，未发挥出市场机制的资源调控作用。此外，各地区用能权交易信息披露的质量参差不齐，普遍缺乏规范的数据管理与交易监管制度，交易市场操作的合规性、公平性与透明度难以确保。

第三，用能权交易市场与碳排放交易市场等机制的有效衔接面临挑战。首先，用能权交易和碳排放权交易分别从能源消费侧与碳排放侧规制企业行为，前者规制企业用能，由国家发改委主管，后者激励企业减排，由生态环境部主管，相互独立的管控落实到具体用能单位可能会存在交叉重叠，而企业的耗能行为与排碳行为大多数情况下会同时发生，因此同一用能行为很有可能会面临双重配额的约束与履约要求，导致企业节能减排成本提高，市场运行效率低下。

四、建议与展望

为推动我国用能权交易市场的进一步发展，本文从完善用能权的机制调整、建立数据管理协同路径、探索与既有政策的联动机制等方面提出以下三条政策建议：

第一，有序调整用能权交易市场的机制设计。随着国家相关政策的不断调整和优化，用能权交易的基础条件发生变化，后续的具体机制要基于地方能源消费控制的规划。建议地方政府适当调整、优化初始用能权分配机制设计，探索原料用能、可再生能源消费的抵扣制度，考虑将淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的用能空间、企业通过节能技术改造等方式产生的节能量纳入交易范围，迎合国家政策安排，以能耗增量调控为主，鼓励存量企业节能降碳改造，推动提高能源利用效率，促进产业结构优化升级。

第二，探索建立数据管理的协同机制。交易数据信息的强化管理对于维护市场的透明度、公平性、有序性等至关重要，建议充分利用大数据等手段，推进用能权交易管理系统与能耗在线监测系统等的衔接，全面提升智慧监管能力，强化数字化平台整合，实现对企业能源消费指标的实时自动监管，确保交易的公平、公正和透明。另外，各地可以探索建立用能权和碳排放权管理台账，实现能源消耗和碳排放等相关数据的统一采集、上报、核算等，利用现有大数据平台，加强信息互联互通，推动建立一体化数据核查体系，避免多系统填报、多部门重复审核等。

第三，增强用能权交易机制与其他市场机制间的协同耦合。为增强用能权交易和碳排放权交易之间的协同效应，可以从交易试点探索起步，选择兼具两个市场基础的地区开展试点，探索“两权”交易的协同耦合路径。在用能权交易与绿电、绿证等政策的协同方面，建议各方进一步加强用能权交易与既有政策的统筹衔接，积极探索建立可再生能源电力消费量抵扣机制，促进各项政策的同向发力，形成节能降碳的工作合力。

文章来源：3IIGF观点 | 范欣宇： 2023年我国用能权交易市场进展情况和政策建议